V3: Eine Landesplanung für ganz Brandenburg und Berlin

Situation und Ausblick

Der Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg (LEP B-B) droht durch die Gerichte endgültig für unwirksam erklärt zu werden. Er wird derzeit von der gemeinsamen Landesplanung evaluiert und neu aufgestellt. Zu den Zielen der gemeinsamen Landesplanung Berlin-Brandenburg ist bis jetzt wenig aus den Ministerien und Senatsabteilungen nach aussen gedrungen. Im Mai 2016 soll ein Vorentwurf des Landes­entwicklungsplans für die Hauptstadtregion (LEP HR), dieser Name ist allerdings bekannt, veröffentlicht werden. Er soll im Maßstab 1:300.000 verfasst werden und Aussagen zu 9 Themenbereichen enthalten. Das wird also noch etwas gröber sein als der bisherige mit 1:250.000. Soviel bekannt ist sind keine differenzierteren Maßstäbe für den engeren Verflechtungsraum, das Berliner Umland geplant. Die Evaluierung ist abgeschlossen, die Beteiligung der Kommunen war allerdings qualitativ gering, die Beteiligungsquote lag offiziell bei ca. 60%, siehe Informationen. Zentrale Aussage der meisten Komunen war, dass der Wegfall der Grundzentren negativ beurteilt wurde. Ausgangspunkt für die letztendlich erfolgreichen Klagen gegen den LEP B-B (Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg) war die Politik unter dem Motto “Stärken stärken”, die mit dem Wegfall der Definition von Grundzentren dazu führt, dass die Schwachen durch Abwanderung von Funktionen in die Mittelzentren noch weiter geschwächt werden. Wir brauchen aber eine Landesplanung, die ihrer Aufgabe dem ganzen Land eine gute Entwicklung zu ermöglichen gerecht wird. Nachhaltigkeit ernst nimmt und damit Lebensqualität schafft.

Daher ist eine grundsätzliche Revision der planerischen Festsetzungen sinnvoll. Aus der Perspektive der Reflexion über Aufgaben und Grenzen der Leistungsfähigkeit von Landes­planung, der fortschreitenden Entwicklung und Erfahrungen mit der Anwendung der bisherigen Regelungen, der wissenschaftlichen Diskussion und Präzisierung landesplanerischer Leitbilder ergeben sich übergeordnete Betrachtungen und Forderungen. Grundsätzlich erscheint das formulierte Instrumentarium der bisherigen Landesplanung sinnvoll – an einigen Stellen jedoch lückenhaft, inkonsistent und wenig funktional. In der bisherigen Planung gibt es sinnvolle, dysfunktionale und optimierbare Vorgaben. Die besondere Situation des Berlin-Brandenburger Raumes muss der Ausgangspunkt für einen erfolgreiche und breit akzeptierte Landesplanung werden. Die Lage ist geprägt durch eine stark konträre und sich weiter aufspaltende Entwicklungsdynamik zwischen der Metropole Berlin mit dem Umland („Speckgürtel“) und den großflächigen strukturschwachen Gegenden der Prignitz, der Uckermark, des Oderbruchs, des Flämings oder der Niederlausitz. Es zeigt sich an der zurückliegenden Entwicklung, dass die älteren Konzepte der Wachstumspol­theorie, die in der Wissenschaft seit längerem kritisch diskutiert werden, in der Tat in der Realität wohl nicht so wirken, wie idealiter konzipiert. Im Bild formuliert, scheinen Metropolräume eher ein begrenztes Gravitationsfeld zu besitzen; dagegen scheinen sich jedoch in den peripheren Regionen die Fliehkräfte zu verstärken. Diese ländlichen Räume haben als zunehmend reine Produktionsstätten für die Metropole (Massentierhaltung, Energieerzeugung, grossflächige Investoren-Landwirtschaft) immer weniger eigene Lebens- und Aufenthaltsqualität.

Vernetzung, Beteiligung, Teilhabe und Integration

Es ist die zentrale Aufgabe der Landesplanung aus dieser Kräftekonstellation reflektierte Konsequenzen zu ziehen. Dazu sollte sie ihre Aufgabe genau nehmen und exakt definieren: Raumbedeutsame Planungen und die räumliche Entwicklung und Funktionen von Gebieten nach übergeordneten Kriterien zu steuern. In der Landesplanung ist ein hierarchisches Steuerungsmoment implizit – die Ziele und Grundsätze einer Landesplanung verdrängen Festlegungen untergeordneter Konzepte. Umso präziser sind sie daher zu formulieren, denn die abstrakten übergeordneten Festsetzungen können lokale Entwicklungsdynamiken durch Steuerungsanliegen vor allem verhindern – quasi als „Verhinderungsplanung“. Das frustriert vor Ort, insbesondere in den Dörfern und kleinen Städten und Gemeinden. Dabei findet auch die Raumentwicklung nicht im luftleeren Raum statt – sie ist unmittelbar von konkreten ökonomischen Dynamiken und sozialen Praktiken abhängig. Insbesondere darf sie sich nicht nur einzelnen Teilbereichen widmen, sondern muss die Entwicklung als Ganzes im Auge haben. Sonst drohen Akzeptanz- und Rechtfertigungsdefizite. Vernetzung, Beteiligung und Teilhabe als zentrale Handlungsfelder der Politik und Gesellschaft des beginnenden 21.Jahrhunderts müssen in einem tragfähigen Plan als Querschnittsthema für alle Themenbereiche definiert werden. Das ist nur durch aktives Handeln, mit einer übergeordneten Zielkonzeption und geeigneten Umstzungsinstrumenten zu erreichen.

Das Konzept der „Stärken stärken“ ist in gleicher Weise ein top-down-Instrument, das zu keinem Impuls geführt hat, in der Fläche den “strukturschwachen” Raum zu stärken. Die Konzentration auf „leistungsfähige Strukturen“ impliziert die Vernachlässigung leistungs­schwacher Strukturen – wie diskutiert, können sogenannte Abstrahl- oder Ausstrahlungs­effekte in strukturschwachen schrumpfenden Räumen unter Beachtung der wissenschaftlichen Diskussion nicht erwartet werden. Fraglich ist vor allem auch nach welchen Kriterien „Leistungsfähigkeit“ definiert wurde, bzw. welcher Strukturbegriff verwendet wird. Anhand welcher nachvollziehbarer Kriterien ein Ort nun das Glück hatte Mittelzentrum zu sein, oder aus welchem Grund nicht, ist nicht nachvollziehbar und scheinbar nicht einheitlich angewandt – jedenfalls lässt sich der Eindruck einer gewissen Willkür nicht vermeiden. In der Diskussion der letzten Jahre hat genau dieser Punkt zu viel Unmut von Seiten der Kommunen geführt.

Eine reine „Ermöglichungsplanung“ ist wenig wirksam, wenn sie nicht auf realen Prozessen vor Ort fußt, die zu konkreten räumlichen Konsequenzen führt. Dieses Defizit hat auch einige Festsetzungen des LEP B-B bestimmt. So können die gewünschten „Verflechtungs­beziehungen“ oder „Verantwortungsgemeinschaften“ z.B. auf der Ebene der Mittelbereiche nicht von oben verordnet und erzwungen werden, sondern nur in Folge entsprechender funktionsfähiger Rahmenbedingungen vor Ort entstehen. All diese Defizite können nur durch eine teilhabende, beteiligende, alle Themenbereiche betreffende und vor allem wert­schätzende übergeordnete Planungen, die die Entscheidungskompetenz und -fähigkeiten vor Ort fachlich und sachlich und stärkt sowie die unterschiedliche Interessen ausgleichend begleitet

Planungshoheit

Den Städten und Gemeinden steht als Gebietskörperschaften die Planungshoheit als verfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung zu, diese ist im Baugesetzbuch (BauGB) und der Baunutzungsverordnung (BauNVO) konkretisiert. Viele kleinere Gemeinden und Städte sind aber aus personellen, fachlichen oder finanziellen Gründen gar nicht in der Lage diese Planungshoheit zum Wohle der Kommune auszuüben. Man könnte sogar soweit gehen, dass die Kreise und die Landesregierung den Gemeinden und Städten durch Verwaltungstricks, vor allem bei den Haushalten (z.B. Kreisumlage), verfassungsrechtlich verankerte Rechte vorenthält. In diesen Gebieten findet dann der Wildwuchs statt, der derzeit bei der Windkraft eskaliert um nur ein besonders eklatentes Beispiel zu nennen. Hier muss das Land endlich die Kommunen unterstützen, dass diese rechtsgültige Bauleitplanungen, also flächendeckende Flächennutzungspläne und punktuell Bebauungspläne, aufstellen können. Diese dürfen nicht von Investoren bezahlt und gesteuert werden, wie dies meist bei den vorhabenbezogenen Vorhaben- und Erschliessungsplänen der Fall ist. Sind diese Voraussetzungen gegeben, können Regionalplanungen und damit die Landesplanung auch tatsächlich umgesetzt werden.

Das Zentrale-Orte-System im Äußeren Entwicklungsraum (Weiterer Metropolenraum)

Die inhärente Widersprüchlichkeit bzgl. der Mittelbereiche sollte in den strukturschwachen und schrumpfenden Regionen entzerrt werden. Einerseits wurden Zentrale Orte, die Mittelbereichszentren, definiert, die landesplanerisch privilegiert wurden – daneben sollten Mittelbereiche aber auch zu „Verantwortungsgemeinschaften“ entwickelt werden, ohne konkrete Verfahren und geregelte Prozesse zu implementieren. Dies erscheint wenig selbstständig funktionsfähig und eher ein Double-Bind-Prinzip, da sich Privilegierung und Zusammenarbeit auf Augenhöhe ausschließen. Überdies können schwache Mittelzentren in schrumpfenden Regionen keine Ausstrahlungseffekte erzeugen, sondern kanibalisieren ihren Mittelbereich aufgrund ihrer Privilegierung in der Schrumpfungsentwicklung. In Abhängigkeit von den konkreten ökonomischen Dynamiken und sozialen Praktiken vor Ort kann eher eine Blockadesituation entstehen, die den gesamten Mittelbereich schädigt. Diese Widersprüche sollten dahingehend aufgelöst werden, dass im strukturschwachen und schrumpfenden Raum die landesplanerisch festgesetzten Mittelbereiche vor allem und wirklich als mittelzentrale Verantwortungsgemeinschaften definiert werden, ohne Hierarchie innerhalb des Mittelbereichs. Der Mittelbereich an sich bildet somit quasi den „Anker im Raum“ in Selbstorganisation, nicht das privilegierte Mittelzentrum. Diese Konstruktion würde eine Plattform interkommunaler Zusammenarbeit auf Augenhöhe und Stabilisierungseffekte in der Fläche an der richtigen Stelle ermöglichen. Diesen Mittelbereichen würden auch die Steuerung landesplanerischer Kontingente in der Siedlungsflächenentwicklung oder die Verwendung zugewiesener Mittel anvertraut – somit ein reales Aktions- und Handlungsfeld der interkommunalen Zusammenarbeit geschaffen, das nicht abstrakt nach top-down-Festsetzungen sondern konkret anhand realer sozialer Praktiken und ökonomischer Dynamiken im Mittelbereich in Eigenverantwortung die Entwicklung steuern kann. Somit hätten auch wieder Initiativen Entwicklungschancen, die nicht im Zentralen Ort angesiedelt sind. Eine derartige Raumkategorie “Ländliche Gestaltungsräume”, wie in Mecklenburg-Vorpommern, oder eine vergleichbare Kategorie zur Umsetzung und Unterstützung solcher Verantwortungsbereiche kann und sollte im LEP HR eingeführt werden.

Bemerkenswert ist hier ferner, dass die übrige Fläche in der Landesplanung (neben der Signatur des Freiraumverbunds, s.u.) als weiße Fläche dargestellt ist. Auch in den textlichen Festsetzungen gibt es wenig konkretes zur Entwicklung strukturschwacher ländlicher Räume. Es wird auf die Förderpolitik der integrierten ländlichen Entwicklung verwiesen, die jedoch zuletzt bei der Neuverabschiedung des EU-Haushalts als wenig wirksam und problematisch kritisch diskutiert wurde. Noch immer scheinen Modernisierungskonzepte der 60er und 70er Jahre, die landwirtschaftliche Rationalisierungsprozesse subventionieren und damit erst zu den Strukturproblemen führen, deren Grundlage zu bilden. Die Fokussierung auf solcherart Land- und Forstwirtschaft ist für strukturschwache ländliche Räume kontraproduktiv.

Differenzierung im Berliner Umland

Angesichts der verschäften Wachstumstenzenzen sind in Berlin und im Berliner Umland verbindliche Planungsinstrumente einzuführen und in einem geeigneten Maßstab, z.B. 1:100.000, differenziert darzustellen. Hier muss der Bauleitplanung der Kommunen einen festen Rahmen gegeben werden, sonst besteht die Gefahr, dass wichtige Standort­qualitäten, wie Grünraume, Frischluftschneisen, gute Wohnstandorte verloren gehen. Es ist eine breite Auseinandersetzung mit den Stadt-Umland-Beziehungen und den damit verbundenen Entwicklungen zu führen. Die Instrumente (Regionalparke, Zentrale-Orte-System, Kommunale Nachbarschaftsforen, etc.), die sich für derartige Räume schon seit Jahrzehnten bewährt haben sind dort anzuwenden. Ihnen müssen aber auch die notwendigen Kompetenzen und Ressourcen hierfür gegeben werden.

Flächeninanspruchnahme, Siedlungsentwicklung, Freiraumverbund und Verkehr

Sämtliche Nachhaltigkeitsziele wie Klimaschutz, Ressourceneffizenz und Energiewende werden Makulatur, schaffen wir es nicht die überbordende Flächeninanspruchnahme in den Griff zu bekommen. Allein in Brandenburg werden ca. 70.000qm/Tag landwirtschaftlich Nutzfläche, Wald oder Brachland zu Siedlungs- oder Verkehrsfläche. Der Braunkohleabbau ist hier nicht mitgerechnet. Der Landesentwicklungsplan ist dabei das zentrale Instument hier gegen­zusteuern. Das unreflektierte Wachstum an dieser Stelle können wir angesichts der ökologischen Katastrophe nicht länger hinnehmen. Nachgewiesenermassen können fast alle Siedlungsansprüche in den derzeitigen Innenbereichen erfüllt werden. Sie brauchen nur durch geeignete Planungsinstrumente, die grösstenteils im BauGB schon verankert sind, gehoben werden, siehe Informationen zu den kommunale Flächenpools.

Der im derzeitigen LEP B-B verankerte Freiraumverbund ist vollumfänglich zu erhalten und zu stärken. Das schliesst punktuelle Erweiterungen des Freiraumes, aber auch Rücknahmen mit angemessenen Ausgleichsmassnahmen nicht aus. Vor allem darf es im Zuge der Verwaltungsstrukturreform hier zu keinen Verschlechterungen kommen. Das Konzept des Freiraumverbundsystems ist grundsätzlich zur Steuerung raumbedeutsamer Planungen sinnvoll. Jedoch sind auch hier die Festsetzungen besser anhand konkreter Funktionen und Begründungen zu definieren. Die Festsetzungen für den Freiraumverbund sollten sich aus nachvollziehbaren Kriterien ableiten lassen und so auch die Restriktionen nachvollziehbar werden. (z.B. Artenschutz, Naturschutz, Hochwasserschutz etc.)

Der Freiraum hat einen Eigenwert und ist keine Verfügungsmasse für Begehrlichkeiten der Kommunen. Eine gesunde wirtschaftliche Entwicklung ist – wie gezeigt – auch ohne wesentliche Eingriffe in den Freiraum möglich. Die verträgliche Nutzung des Freiraumes, der ja Natur- und Kulturlandschaft gleichzeitig ist, soll mit entsprechenden Nutzungen angemessen ausgebaut werden (INA, Tourismus, Energieerzeugung, Ökolandbau, etc.)

Die Festsetzungen im LEP HR zu Verkehr und Mobilität werden wir nach Vorliegen des ersten Entwurfes intensiv überprüfen. Sinnvoll ist aber grundsätzlich die Stärkung der ÖPNV-Ansätze mit der notwendigen Vernetzung, da nur dies zu grösserer Akzeptanz im weiteren Metroplenraum ausserhalb des Regionalbahnsterns führt. Ein massiver Ausbau des ÖPNV, insbesonderer der Schiene im Berliner Umland ist für uns selbstverständlich.

Zusätzliche Informationen

Evaluierung LEP B-Bhttp://gl.berlin-brandenburg.de/landesplanung/artikel.398167.php

Raumpioniere in ländlichen Regionen – der ländliche Raum als Cloudwww.detail.de/artikel/raumpioniere-in-laendlichen-regionen-der-laendliche-raum-als-cloud-13313/

Klimaadaptierte Regionalplanung für Uckermark-Barnim und Lausitz-Spreewaldhttp://project2.zalf.de/inkabb/projekte/teilprojekt-4-1/teilprojekt-4

Innenentwicklungspotenziale umsetzen – “Kommunale Flächenpools“http://www.mil.brandenburg.de/sixcms/detail.php/708483

Ausbaukontroverse Windenergie, IzR 6.2015http://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/Veroeffentlichungen/IzR/2015/6/izr6.2015.h-tml

Aktiv für Landschaft und Gemeinde! Leitfaden für eine nachhaltige Siedlungsentwicklunghttps://www.nabu.de/imperia/md/content/nabude/nachbarnatur/l-iving2010/2.pdf

Enquetekommission Ländlicher Raum – Perspektiven der Landesplanung, Hr. Drews, GLhttp://gruenlink.de/14fl

„Freiraum und Naturschutz in der Stadtentwicklung“http://www.mil.brandenburg.de/sixcms/detail.php/bb1.c.334769.de